机关事业单位养老体制改革的缘起、历程及展望

伴随着我国老龄化时代的到来，“老有所养”已经成为党中央、国务院乃至全社会关注的重大民生课题。由于养老体制改革的历史原因，养老保险制度在全国基本分为城乡居民、城镇职工及机关事业单位养老三大政策体系。其中，前两者建立的时间较早，统账结合的运行模式现已基本成熟；而机关事业单位养老建立的时间则相对较晚，一度引发社会各界对养老保险制度“双轨制”的质疑和批判。机关事业单位养老体制为什么要改革？改革的难点在哪里？改革的方向在哪里？

1 改革传统养老体制的缘起

计划经济时期，机关和事业单位养老体制以财政供养的传统退休制度为主。改革开放以后，养老体制改革首先在企业发力，尽管机关事业单位养老体制改革提了很多年，但始终没有取得有效进展。但是随着经济社会的不断发展，传统的养老体制显然越来越无法满足时代进步和国家治理体系建设的要求。

1.1 劳动用工制度的改革

现代社会是一个人口流动的社会。在就业市场上，人员的合理流动已经成为常态。在企业已经全面实行新的养老制度的背景下，企业职工已经实现了个人缴费，而如果机关事业单位职工不缴费，那么在跨部门流动时，事业单位的工作年限就得不到有效认可。即便能够认工龄，也只能按视同缴费来处理，而视同缴费的待遇是远低于实际缴费水平的。财政供养式的退休制度显然不利于机关事业单位与企业部门之间劳动力的流动，必须进行彻底的改革，才能消除横亘在制度间的巨大鸿沟。建立起“资金来源多渠道，保障方式多层次，管理社会化的社会保险体系，对推行事业单位聘用制度，形成竞争性、市场化的就业机制具有重要意义。1

1.2 国家财政负担过重

随着人口老龄化趋势的日益严峻和人均寿命的不断延长，传统的退休制度给国家财政带来的压力已不堪重负。经济效益相对较好的事业单位，退休待遇比较有保障；反之，经济效益相对较差的事业单位，待遇的支付就变成了事业单位长远发展的沉重负担。从改革的积极性上来看，经济效益较差的事业单位，其改革的动力越足，积极性越高，改革的效果越明显。一方面可以减轻单位负担，使得单位可以甩开历史包袱、轻装上阵；另一方面，通过“多缴多得、长缴多得”亦可以提高职工的退休待遇，受到职工的欢迎。

1.3 国家治理体系现代化的要求

机关事业单位目前实行的是财政供养型退休制度，在世界各国已十分罕见，因此，中国式“碎片化”特权养老金制度的改革更显急迫，它指向的不仅是替代率问题，还涉及起点公平和政策公平问题。改革进入深水期，养老保险双轨制成为横亘在国家和社会面前的不可逾越的障碍。如果对它视而不见，就会引发社会各方面对养老制度公平性的质疑和挑战。反过来说，适时推出机关事业单位养老体制改革，是回应社会期待、力促养老公平的重要举措，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，有利于促进社会公平正义。

1.4 体现权利与义务的统一性

传统的退休养老制度是被当成一种“福利”来执行的，不强调权利和义务的对等关系。2改革后，所有机关事业单位人员均需要按照规定缴纳养老保险费，个人缴纳部分直接进入个人账户，个人账户资金不随劳动力流动而发生任何减损，而且可以随着社保基金运营机构的投资行为实现资产的保值增值。个人缴费从本质上属于强制储蓄，从现工资收入中拿出一部分作为未来养老基金，体现了个人缴费义务和享受养老权益的统一性。

2 养老体制改革的历程

早在建国初期，我国就建立了职工的养老保障制度，在这种制度模式下，职工无需缴费，单位全部负担养老金的累积和计发，这作为社会主义优越性的重要体现，具有很大的政治意义。市场经济改革以后公有制企业的铁饭碗被打破，经济形式的多样化成为倒逼养老体制改革的重要因素。养老体制改革首先在企业开展，而由于养老保险的政出多门和碎片化困境，机关事业单位养老体制改革却迟迟没有跟上企业养老改革的步伐。究其根源，机关事业单位的收入相对企业来说较低，住房、医疗、养老等各方面福利保障相对较好。这是由单位的性质和运行模式决定的，早已成为深入人心的一种观念。面对浩浩荡荡的改革大潮，机关事业单位如果一下子改革所有相关福利保障但又无法短期内从收入待遇等其他方面获得有效弥补，阻力甚大，影响甚远。从政策设计者的主观能动性上看，进行自我革命无疑就是在啃一块难啃的骨头，关系到体制内人才队伍的稳定，因此很难凝聚起坚定改革方向的共识，这也就决定了改革的历程是艰难而曲折的。

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